Wettbewerb in der Entsorgungswirtschaft aus Sicht des Bundeskartellamtes
Zentraler Diskussionspunkt der Novelle des Kreislaufwirtschaftsgesetzes ist die Neugestaltung der Überlassungspflichten für Abfälle aus privaten Haushalten. Das Bundesverwaltungsgericht hat am 18.6.2009 entschieden, dass § 13 KrW-/AbfG als faktisches Monopolrecht zugunsten der Kommunen auszulegen ist. Eine wettbewerbsrechtskonforme (Art. 102, 106 AEUV) Neuregelung der Überlassungspflichten für Haushaltsabfälle ist mit § 17 des KrWG-Referentenentwurfes jedoch nicht hinreichend gewährleistet. Eine als Monopolrecht ausgestaltete Überlassungspflicht führt zu Verdrängung der Wettbewerber, Ineffizienzen, unnötig hohen Abfallgebühren und einer Einschränkung des Dienstleistungsangebots. Der lokale Monopolist kann seine Kosten – auch wenn sie höher als nötig sind – über die Abfallgebühren auf die Bürger abwälzen. Etwaige Überkapazitäten werden ebenso wenig von den Marktkräften sanktioniert wie das Unterlassen von möglichen Rationalisierungsmaßnahmen oder ein eingeschränktes Angebot von Wertstoffsammlungen oder Holsystemen.
Für eine wettbewerbskonforme Neugestaltung der Überlassungspflichten stehen grundsätzlich zwei Möglichkeiten zur Verfügung: 1. Die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger werden zur Ausschreibung aller Leistungen für die Hausmüllentsorgung verpflichtet (Wettbewerb um den Markt). 2. Gewerbliche Hausmüllsammlungen werden grundsätzlich zugelassen (Wettbewerb im Markt). Kern einer Ausschreibungsverpflichtung ist, dass die ausschreibungsfreie In-house-Vergabe ausgeschlossen wird. Kommunale Abfallbetriebe stehen dann im Ausschreibungswettbewerb mit privaten Anbietern. Um die Wirksamkeit der Ausschreibungsverpflichtung sicherzustellen, sollte ergänzend geregelt werden, dass für jede Fraktion Sammlung und Behandlung getrennt ausgeschrieben werden und die Vertragslaufzeit auf fünf Jahre begrenzt ist. Als Übergangsfrist könnte die Ausschreibungsverpflichtung ausgesetzt werden, bis die betreffende kommunale Abfallbehandlungsanlage vollständig abgeschrieben ist. Die gegen eine Ausschreibungsverpflichtung angeführten Bedenken überzeugen nicht. Eine Ausschreibungsverpflichtung höhlt das Selbstverwaltungsrecht der Kommunen nicht aus (Art. 28 Abs. 2 GG). Die in einigen Gemeindeordnungen enthaltenen Beschränkungen der Tätigkeit von kommunalen Abfallbetrieben könnten geändert werden. In Estland sind die Abfallgebühren infolge der Einführung einer Ausschreibungsverpflichtung signifikant gesunken. Die zweite Möglichkeit besteht in der grundsätzlichen Zulassung von gewerblichen Hausmüllsammlungen auf vertraglicher Basis. In Irland wurden mit einer derartigen Marktöffnung positive Erfahrungen gemacht. Markteintritte sind insbesondere in Kommunen zu erwarten, in denen Abfallgebühren hoch sind oder vom Bürger gewünschte Entsorgungsdienstleistungen bislang nicht angeboten wurden. Die gegen einen solchen Wettbewerbsrahmen vorgetragenen Befürchtungen können durch entsprechende Regelungen ausgeräumt werden. Littering kann wirksam vermieden werden, indem die Überlassungspflicht gegenüber dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger bestehen bleibt, sofern der Bürger keinen anderen Entsorger beauftragt hat. Die von kommunaler Seite besonders betonte Gefahr einer plötzlichen Flucht des gewerblichen Sammlers kann durch Mindestkündigungsfristen der Entsorgungsverträge ausgeräumt werden. Das Risiko der Insolvenz eines gewerblichen Sammlers würde durch eine Pflicht zur Hinterlegung von Sicherheiten abgefedert. „Rosinenpicken“ attraktiver Kunden könnte ausgeschlossen werden, indem gewerbliche Sammler ihre Leistungen innerhalb der Gebietsgrenzen des jeweiligen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers flächendeckend zu Standardkonditionen anbieten müssen.